法学论文
完善政府采购制度 促进中小企业发展
作者：陈晓云 律师 时间：2010年05月20日
中小企业在促进经济社会发展、吸纳就业、增加财政收入、扩大对外开放和保持社会稳定、构建和谐社会方面一直发挥着重要作用。
据工业和信息化部资料统计，我国中小企业数已达到4200多万户，占全国企业总数的99.8%，中小企业所创造的最终产品与服务价值、交纳税收与城镇就业岗位，分别占全国的60%、53%与75％以上。
但近期受国际金融危机影响，国际需求严重下降，我国沿海大量中小企业也出现大面积经营困难。日前国务院会议提出的10项扩大内需措施，也特别提到要促进中小企业的发展。
各方就中小企业的发展也纷纷采取措施，比如从货币政策方面为中小企业融资、减轻债务负担等提供支持。而财政政策方面，尤其是如何发挥政府采购作用促进中小企业的发展，进而扩大内需则仍是一个迫切需要我们思考的问题。
一般而言，成熟国家对中小企业的发展都比较重视，其政府采购在中小企业的发展方面都有详细、明确的规定。在这方面美国政府采购做得尤为完善，因此，其对我国政府采购中小企业政策不无借鉴之用。
一、美国政府采购中小企业政策
美国作为较早实施政府采购的国家，其政府采购中小企业政策在促进美国中小企业的发展方面起着极为重要的作用。
首先，专门设立中小企业管理局（Small Business Administration，简称SBA）负责中小企业事务。美国中小企业管理局（SBA）在政府采购中起着非常重要的作用，从政府采购信息发布，到中小企业竞争督导，预留份额审查，乃至争议申诉等无所不在。
其次，美国政府采购根据不同条件对中小企业进行了细分，具体有一般小型企业、退伍军人所有小型企业、伤残退伍军人小型企业、历史经济欠发达地区小型企业、小型弱势企业、妇女所有小型企业等。
再次，美国政府采购法规定，应尽可能向上述小型企业提供政府采购合同或分包合同。在政府采购合同比例上，美国小企业法明确规定：一般小型企业每年获取合同金额应不少于总合同金额的23%，2003年以后历史经济欠发达地区小型企业相应为3%；伤残退伍军人小型企业每年获取同份额应不少于总合同及分包合同金额的3%，相应地，弱势小型企业为5%，妇女所有小型企业则5%。因此，美国政府采购每年至少应向小型企业提供39%的合同和分包合同。
最后，美国政府采购还制定了一系列具体措施以切实保证中小企业获取政府采购合同或分包合同。
第一、小型企业预留制度，即单项采购或某一类采购全部或部分预留给小型企业。
对于合同金额预期在3000美元以上100000美元以下（用以支援紧急行动或协助防范核弹、生物、化学、放射性攻击或从中恢复重建的采购，则合同金额预期在150000美元以上 250000美元以下）的采购应全部预留，但采购员（contracting officer）确定预期没有“两家以上在市场价格、质量、交付方面具有竞争性的符合条件的小型企业投标”的除外。
对于合同金额预期超过100000美元的采购，如果采购员（contracting officer）预期“至少能获得两家符合条件的小型企业的投标”以及“合同能够按公平市场价格授予”时，可以将采购全部预留给小型企业，否则，除工程采购以外，则应考虑部分预留。在部分预留方式中，预留部分合同应优先授予获取非预留部分合同的小型企业。小型企业同时获得非预留部分合同与预留部分合同的，采购人不得仅以其获得政府采购合同份额的增加而要求其提供价格优惠。
除上述预留方式外，还有一种被称为8（a）计划的预留方式，即中小企业管理局（SBA）先与采购部门达成合同，然后再由SBA向小型企业转包。由于该计划规定在小企业法第8（a）条，故被称为8（a）计划。适用8（a）计划的小型企业由SBA确定，适用8（a）计划下小型企业的采购则由SBA与采购部门共同确定。
此外，小型企业产品采购预留，应遵循“非制造商原则（nonmanufacturer rule）”，即供应商本身应是一定规模下的小型企业，且如果不能提供自身制造的产品，则必须提供其他国内小型企业制造或生产的产品。
第二、小型企业分包计划。
合同金额超过简易采购限额时，签订合同前供应商必须同意将根据高效履行合同的原则尽可能向各类小型企业提供分包合同。美国政府采购法要求总供应商制定相关程序以确保根据合同分包条款向给各类小型企业提供分包。对于可能分包的政府采购，预成交总供应商应在指定期限内提出分包计划并经采购员（contracting officer）认可，否则，不具备获取总合同的资格。
第三、小型企业竞争示范计划。
小型企业竞争示范计划旨在促进新兴小型企业（指的是规模在北美行业分类系统代码所对应数量规模标准的50%以下的小型企业）参与法定的10大部门、法定的行业分类采购。
此外，还有专门的小型弱势企业参与计划、历史上经济欠发达地区小型企业计划、伤残退伍军人所有小型企业采购计划等促进政府采购小型企业产品、服务、工程。
二、完善政府采购制度促进中小企业发展的一些建议
由于我国现行法律制度关于政府采购中小企业政策规定过于原则，不具操作性，使得政府采购中小企业政策实施效果不尽如人意。因此，不妨参照美国政府采购中小企业政策规定，完善我国政府采购中小企业采购制度，促进中小企业发展，扩大内需以度过金融危机。
首先，应重新对我国政府采购范围进行界定。目前政府采购法以采购目录与采购限额来界定政府采购的方式，无形中将使用财政性资金购买既不在采购目录以内又不在采购限额以上产品、工程和服务的行为排除在政府采购之外，客观上减少了普遍运营规模偏小的中小企业参与政府采购的机会。而成熟国家政府采购潮流基本未作规模限制，甚至抛却资金来源的做法，规定只要涉及公共利益就必须进行政府采购。
其次，应对供应商参与政府采购的条件进行完善。目前我国政府采购法要求供应商在参加政府采购活动前三年的经营活动中没有重大违法记录，这一资格要求实际隐含了一个前提，即参加政府采购的供应商应至少成立3年以上，而对法律法规并未对成立时间少于3年的企业作出具体规定，因此，对于新成立的企业，其中绝大部分都是中小企业，可能因为不满足已成立3年这一条件而被排斥在政府采购之外，或者参加政府采购后因为成立时间短而被淘汰。
第三、应完善《中小企业标准暂行规定》，现行的中小企业暂行规定只笼统地规定，从职工人数、销售数额、资产总额三个方面，对工业、建筑业、批发和零售业、交通运输和邮政业以及住宿和餐饮业等行业中小企业进行认定，没有考虑到企业成立不足一个会计年度时中小企业如何认定的问题。
而且中小企业标准暂行规定也没有考虑到我国地区经济发展不平衡的现实，因此，应考虑我国地区经济发展不平衡的国情，区分中西部地区中小企业与少数民族地区中小企业，以便在政府采购中小企业政策制定时予以区别对待。这方面美国政府采购也专门就阿拉斯加地区、印第安部落小型企业作有特别规定。
第四、完善现行政府采购限额的作用。不仅仅将政府采购限额用来确定采购方式，还应将政府采购限额作为将来可能实行的中小企业预留的依据。同时在政府采购法或中小企业促进法中应适当规定中小企业参与政府采购的总份额。
第五、在中小企业与大企业同时参与政府采购时，同等条件下，出现大企业与中小企业评审排名并列第一或并列最低价时，应优先考虑将政府采购合同授予中小企业。
最后，充分发挥工业和信息化部的中小企业司的作用。中小企业分布过散、信息相对闭塞落后，尤其是边远民族地区，所以，当前中小企业司至少可以注重为中小企业参与政府采购提供信息服务，促进政府采购信息发布制度完善，各采购部门也应即时将相关采购信息报送中小企业司，以便中小企业向相关中小企业传达。另外在条件成熟时，中小企业司还应更深入参与政府采购中的各项中小企业事务。
作者：陈晓云 北京
据工业和信息化部资料统计，我国中小企业数已达到4200多万户，占全国企业总数的99.8%，中小企业所创造的最终产品与服务价值、交纳税收与城镇就业岗位，分别占全国的60%、53%与75％以上。
但近期受国际金融危机影响，国际需求严重下降，我国沿海大量中小企业也出现大面积经营困难。日前国务院会议提出的10项扩大内需措施，也特别提到要促进中小企业的发展。
各方就中小企业的发展也纷纷采取措施，比如从货币政策方面为中小企业融资、减轻债务负担等提供支持。而财政政策方面，尤其是如何发挥政府采购作用促进中小企业的发展，进而扩大内需则仍是一个迫切需要我们思考的问题。
一般而言，成熟国家对中小企业的发展都比较重视，其政府采购在中小企业的发展方面都有详细、明确的规定。在这方面美国政府采购做得尤为完善，因此，其对我国政府采购中小企业政策不无借鉴之用。
一、美国政府采购中小企业政策
美国作为较早实施政府采购的国家，其政府采购中小企业政策在促进美国中小企业的发展方面起着极为重要的作用。
首先，专门设立中小企业管理局（Small Business Administration，简称SBA）负责中小企业事务。美国中小企业管理局（SBA）在政府采购中起着非常重要的作用，从政府采购信息发布，到中小企业竞争督导，预留份额审查，乃至争议申诉等无所不在。
其次，美国政府采购根据不同条件对中小企业进行了细分，具体有一般小型企业、退伍军人所有小型企业、伤残退伍军人小型企业、历史经济欠发达地区小型企业、小型弱势企业、妇女所有小型企业等。
再次，美国政府采购法规定，应尽可能向上述小型企业提供政府采购合同或分包合同。在政府采购合同比例上，美国小企业法明确规定：一般小型企业每年获取合同金额应不少于总合同金额的23%，2003年以后历史经济欠发达地区小型企业相应为3%；伤残退伍军人小型企业每年获取同份额应不少于总合同及分包合同金额的3%，相应地，弱势小型企业为5%，妇女所有小型企业则5%。因此，美国政府采购每年至少应向小型企业提供39%的合同和分包合同。
最后，美国政府采购还制定了一系列具体措施以切实保证中小企业获取政府采购合同或分包合同。
第一、小型企业预留制度，即单项采购或某一类采购全部或部分预留给小型企业。
对于合同金额预期在3000美元以上100000美元以下（用以支援紧急行动或协助防范核弹、生物、化学、放射性攻击或从中恢复重建的采购，则合同金额预期在150000美元以上 250000美元以下）的采购应全部预留，但采购员（contracting officer）确定预期没有“两家以上在市场价格、质量、交付方面具有竞争性的符合条件的小型企业投标”的除外。
对于合同金额预期超过100000美元的采购，如果采购员（contracting officer）预期“至少能获得两家符合条件的小型企业的投标”以及“合同能够按公平市场价格授予”时，可以将采购全部预留给小型企业，否则，除工程采购以外，则应考虑部分预留。在部分预留方式中，预留部分合同应优先授予获取非预留部分合同的小型企业。小型企业同时获得非预留部分合同与预留部分合同的，采购人不得仅以其获得政府采购合同份额的增加而要求其提供价格优惠。
除上述预留方式外，还有一种被称为8（a）计划的预留方式，即中小企业管理局（SBA）先与采购部门达成合同，然后再由SBA向小型企业转包。由于该计划规定在小企业法第8（a）条，故被称为8（a）计划。适用8（a）计划的小型企业由SBA确定，适用8（a）计划下小型企业的采购则由SBA与采购部门共同确定。
此外，小型企业产品采购预留，应遵循“非制造商原则（nonmanufacturer rule）”，即供应商本身应是一定规模下的小型企业，且如果不能提供自身制造的产品，则必须提供其他国内小型企业制造或生产的产品。
第二、小型企业分包计划。
合同金额超过简易采购限额时，签订合同前供应商必须同意将根据高效履行合同的原则尽可能向各类小型企业提供分包合同。美国政府采购法要求总供应商制定相关程序以确保根据合同分包条款向给各类小型企业提供分包。对于可能分包的政府采购，预成交总供应商应在指定期限内提出分包计划并经采购员（contracting officer）认可，否则，不具备获取总合同的资格。
第三、小型企业竞争示范计划。
小型企业竞争示范计划旨在促进新兴小型企业（指的是规模在北美行业分类系统代码所对应数量规模标准的50%以下的小型企业）参与法定的10大部门、法定的行业分类采购。
此外，还有专门的小型弱势企业参与计划、历史上经济欠发达地区小型企业计划、伤残退伍军人所有小型企业采购计划等促进政府采购小型企业产品、服务、工程。
二、完善政府采购制度促进中小企业发展的一些建议
由于我国现行法律制度关于政府采购中小企业政策规定过于原则，不具操作性，使得政府采购中小企业政策实施效果不尽如人意。因此，不妨参照美国政府采购中小企业政策规定，完善我国政府采购中小企业采购制度，促进中小企业发展，扩大内需以度过金融危机。
首先，应重新对我国政府采购范围进行界定。目前政府采购法以采购目录与采购限额来界定政府采购的方式，无形中将使用财政性资金购买既不在采购目录以内又不在采购限额以上产品、工程和服务的行为排除在政府采购之外，客观上减少了普遍运营规模偏小的中小企业参与政府采购的机会。而成熟国家政府采购潮流基本未作规模限制，甚至抛却资金来源的做法，规定只要涉及公共利益就必须进行政府采购。
其次，应对供应商参与政府采购的条件进行完善。目前我国政府采购法要求供应商在参加政府采购活动前三年的经营活动中没有重大违法记录，这一资格要求实际隐含了一个前提，即参加政府采购的供应商应至少成立3年以上，而对法律法规并未对成立时间少于3年的企业作出具体规定，因此，对于新成立的企业，其中绝大部分都是中小企业，可能因为不满足已成立3年这一条件而被排斥在政府采购之外，或者参加政府采购后因为成立时间短而被淘汰。
第三、应完善《中小企业标准暂行规定》，现行的中小企业暂行规定只笼统地规定，从职工人数、销售数额、资产总额三个方面，对工业、建筑业、批发和零售业、交通运输和邮政业以及住宿和餐饮业等行业中小企业进行认定，没有考虑到企业成立不足一个会计年度时中小企业如何认定的问题。
而且中小企业标准暂行规定也没有考虑到我国地区经济发展不平衡的现实，因此，应考虑我国地区经济发展不平衡的国情，区分中西部地区中小企业与少数民族地区中小企业，以便在政府采购中小企业政策制定时予以区别对待。这方面美国政府采购也专门就阿拉斯加地区、印第安部落小型企业作有特别规定。
第四、完善现行政府采购限额的作用。不仅仅将政府采购限额用来确定采购方式，还应将政府采购限额作为将来可能实行的中小企业预留的依据。同时在政府采购法或中小企业促进法中应适当规定中小企业参与政府采购的总份额。
第五、在中小企业与大企业同时参与政府采购时，同等条件下，出现大企业与中小企业评审排名并列第一或并列最低价时，应优先考虑将政府采购合同授予中小企业。
最后，充分发挥工业和信息化部的中小企业司的作用。中小企业分布过散、信息相对闭塞落后，尤其是边远民族地区，所以，当前中小企业司至少可以注重为中小企业参与政府采购提供信息服务，促进政府采购信息发布制度完善，各采购部门也应即时将相关采购信息报送中小企业司，以便中小企业向相关中小企业传达。另外在条件成熟时，中小企业司还应更深入参与政府采购中的各项中小企业事务。
作者：陈晓云 北京
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